ICT-blunders Overheid

Afgelopen zomer haalde Minister Hennis-Plasschaert vier directeuren van uitvoerende ICT-diensten binnen haar ministerie van hun functie en nam de CIO op in de bestuursraad, om zo de problemen rond verouderde ICT bij Defensie op te lossen. Ze kondigde aan dat het waarschijnlijk veel geld ging kosten om de boel weer op orde te brengen. Terwijl het ministerie al jaren verwikkeld is in een honderden miljoenen verslindend ICT-avontuur.

710118Het is niet het enige voorbeeld van miljoenen verslindende ICT-blunders bij de Overheid die mislukken. Het electronisch patiëntendossier (EPD) werd na vijftien jaar afgeblazen: de ontwikkelingskosten bedroegen ruim 300 miljoen.  C2000 – het nieuwe communicatiesysteem voor politie, ambulancediensten en brandweer – bleek na oplevering in 2006 op cruciale momenten te falen. Kosten: 1 miljard euro. De OV-chipkaart moest in 1998 zijn ingevoerd, maat werd door talloze vertragingen pas in 2009 operationeel. Ook hier waren de kosten een miljard euro. De Modernisering Gemeentelijke Basisadministratie dat bij de start in 2001 werd begroot op 10 miljoen, stond inmiddels al op 75 miljoen. De oplevering wordt niet verwacht voor eind 2018. Na ruim tien jaar vallen en opstaan bleek in 2013 dat de kosten voor het GPS-systeem (voor omzetting van papieren naar digitale strafdossiers) van het ministerie van Veiligheid en Justitie vier keer zo hoog waren als gepland (in totaal 103 miljoen). Het project is eind 2011 in stilte stopgezet, terwijl grote delen van het programma ongebruikt blijven.

tijdelijke-commissie-ICT-april-2014_tcm181-231458Werkt.nl
Om de talloze ICT-blunders te onderzoeken werd begin 2014 een parlementair onderzoek gestart door de tijdelijke commissie ICT onder leiding van Ton Elias. Van de zeven mislukte ICT-projecten die de commissie onderzocht, speelt het UWV – samen met het Limburgse tunneldrama van de A73 – duidelijk het meest tot de verbeelding. Voor 4 miljoen euro zou uitkeringsinstantie UWV de website werk.nl laten maken. Aan een ander grootschalig project om hulp voor werkzoekenden verder te digitaliseren, werken 62 adviesbureaus. Aan het project is inmiddels 75,4 miljoen uitgegeven en het project is nog niet afgerond. Het project voor werkzoekenden is tot nu toe 42 procent duurder uitgevallen. Volgens de ingehuurde automatiseerders, Logica en IBM, komt dat doordat het kennisniveau van de projectleiding te wensen overliet. De geleverde systemen scoorden een dikke onvoldoende, maar het UWV bleef – als gijzelaar van de leveranciers – de alsmaar oplopende rekeningen braaf voldoen.

A73
Een ander mislukt ICT-project dat de commissie onderzocht was de aanleg van de twee Limburgse tunnels van de A73 (de Roertunnel en de Swalmentunnel). Hoewel Eurlings in de woorden van Elias ‘bovenop’ het dossier zat kon de rekening van de meer dan vijftig verschillende veiligheidssystemen voor de tunnel oplopen van de geplande 37 miljoen euro naar 128 miljoen euro. Rijkswaterstaat zat met de handen in het haar. Voor de ICT-industrie betekende het onvermogen van de overheid gouden tijden:  winstmarges van 30 procent waren normaal, wijzigingen werden tegen meerprijs   gefactureerd.

Versnipperd en onduidelijk
De commissie constateerde in oktober 2014 dat de rijksoverheid de besturing en beheersing van ICT-projecten niet op orde heeft. Het geheel van ICT-organisaties bij de rijksoverheid is ‘chaotisch en ondoorzichtig’. Taken en verantwoordelijkheden zijn ‘versnipperd en onduidelijk’. Daarbij ontbreekt het aan kennis en kunde om ICT-projecten tot een succesvol einde te brengen.Omdat een financieel overzicht op overkoepelend rijksniveau sinds 1995 niet meer wordt opgesteld, ontbreekt inzicht in ICT-kosten. Daarom ook weet niemand hoeveel geld gemoeid is met mislukkingen. Ook de Tweede Kamer maakt haar controlerende taak niet waar door een gebrek aan deskundigheid op ICT-gebied en desinteresse voor het onderwerp. Bovendien schiet de informatievoorziening van het kabinet aan de Kamer regelmatig tekort. De commissie schat dat met het mislukken van grote ICT-projecten minstens 1 miljard euro per jaar publiek geld gemoeid is.

Oorzaken
Een van de oorzaken is volgens de commissie dat ICT binnen de overheid teveel wordt gezien als een uitvoeringsprobleem en nauwelijks als een strategische keuze. Vanaf 2005 zijn in een poging om meer diensten te outsourcen, rijksbreed opererende ‘shared service-bedrijven’ opgericht. Het personeel voor deze bedrijven werd ontvlochten uit de tot 2005 min of meer autonoom opererende lijnafdelingen. Het effect van deze maatregel was dat de onderlinge afhankelijkheden tussen de lijnonderdelen en ondersteunende diensten enorm toenamen en iedereen met iedereen moest onderhandelen.

Slecht opdrachtgeverschap
Volgens een intern document over het mislukte GPS-project is een belangrijke oorzaak de slechte afstemming tussen partijen. Ook werden er telkens nieuwe doelen geformuleerd. Volgens automatiseerders mislukken ICT- projecten bij de overheid vaak omdat zij onvoldoende worden aangestuurd. Er is onvoldoende kennis van zaken bij de opdrachtgever er zijn geen ontwerp eisen gespecificeerd en het lukt de opdrachtgever niet om het uitdijende pakket van (dikwijls onderling strijdige) eisen in een contract te gieten. Dat sluit aan bij een van de conclusies van de commissie Elias, dat er sprake is van gebrekkige actuele kennis van ambtenaren op het gebied van ICT. Daarom worden op veel plaatsen in de organisatie externe mensen ingehuurd. Het gevolg is dat het opdrachtgeverschap van de overheid slecht verankerd is: vaak zijn het externen die het informeel of formeel voor het zeggen hebben. Een volwassen overheidsorganisatie waar ICT een fundamentele rol speelt moet volgens de commissie zorgen om voor haar kernfuncties op gebied van ICT voldoende eigen medewerkers te hebben.

Drijfveren
Volgens Kieke Okma, hoogleraar internationale gezondheidszorg in Leuven en adviseur bij het ministerie van VWS ten tijde van het Electronisch Patiëntendossier, ligt de oorzaak van het falen van grote ICT-projecten bij de overheid in de drijfveren om een dergelijk project te starten: niet willen achterblijven bij de markt, meegaan met de tijd. Volgens Okma is het gevolg dat de overheid vraagt wat technisch maximaal mogelijk is in plaats van te zoeken naar wat er minimaal nodig is om de problematiek aan te pakken. Dergelijke drijfveren leiden er bovendien toe dat de overheid blijft doormodderen wanneer problemen zich voordoen. Men wil geen gezichtsverlies lijden, niemand durft de feiten op tafel te leggen en fouten of overschrijdingen zijn niet bespreekbaar.

brief_minbzk_344_236_s_c1Nog meer centraliseren?
Nog voordat de commissie haar werk had gedaan en tot aanbevelingen kon komen, besloot minister voor de rijksdienst Blok tot het instellen van een Nationaal Commissaris Digitale Overheid. Deze benoeming komt voort uit de aanbevelingen van ABD-topconsultant Rob Kuipers, die op verzoek van het ministerie van BZK, onderzoek deed naar de gebreken van de Generieke Digitale Infrastructuur (GDI). Volgens Kuipers speelt de overheid op dit front ‘pupillenvoetbal’ terwijl de ambitie van het kabinet is om per 2017 te komen tot een geheel gedigitaliseerd dataverkeer tussen burger en overheid. Om de ‘haperende machinekamer van de dienstverlenende overheid te verbeteren’ adviseerde Kuipers te komen tot een Nationaal Commissaris die overheidsbreed verantwoordelijk is voor de gehele digitale infrastructuur. Hoewel het onderzoek van Kuipers dateert van januari 2014 werd dit pas naar de Tweede Kamer gestuurd nadat de CIO van het Rijk Dion Kotteman tijdens zijn hoorzitting met de commissie Elias het bestaan ervan had onthuld.

Of in de lijn?
De onderzoekscommissie was onaangenaam getroffen door de benoeming van de Nationaal Commissaris. Volgens hen was de benoeming prematuur en had de minister hiermee moeten wachten tot de commissie haar aanbevelingen bekend gemaakt had. Toen ze die publiceerden bleek dat de commissie veel meer verantwoordelijkheid wil leggen bij het lijnmanagement, die volgens hen  het beste strategische keuzes kan maken als zorg kan dragen voor de uitvoering van ICT-projecten.

Toetsing
Daarnaast wordt de rijksoverheid, als het aan commissie ligt, opgetuigd met een nieuw controleorgaan, het Bureau ICT-toetsing (BIT). Dit tijdelijke bureau, dat een ‘klein en wendbaar orgaan moet worden’, zou de komende vijf jaar alle ICT-projecten boven de vijf miljoen euro moeten toetsen aan tien ‘boerenverstandregels’. Deze regels zorgen er volgens voorzitter van de commissie, Ton Elias, voor dat goed wordt nagedacht over het hoe en waarom van een ICT-project voordat het van start gaat. Het Bureau ICT-toetsing (BIT) moet volgens commissie-Elias op 1 april 2015 van start kunnen gaan.

ICT-Dashboard
Het jaarlijkse totaaloverzicht van ICT-kosten bij de rijksoverheid, inclusief personeels-, beheer- en onderhoudskosten moet voorts in ere worden hersteld, inclusief een vergelijkende analyse. Dit overzicht moet worden gepubliceerd op het verbeterde ICT-dashboard, de website van de overheid waarmee met de buitenwereld over kosten en duur van ict-projecten wordt gecommuniceerd, met als doel de verantwoording van publiek geld. Die site vormde tot op heden een bijna lachwekkend hoera-verhaal over kwakkelende ICT-projecten. Dat werd eerder pijnlijk duidelijk door het voorbeeld van de Social Verzekeringsbank (SVB). Deze besloot na acht jaar aanmodderen om het programma SVB Tien te stoppen, hetgeen een strop betekende van 43,7 miljoen euro. Zelfs op de dag dat het project werd stopgezet stond het Rijks ICT-dashboard voor dit project nog op code groen: status normaal.

images-46Urgent
Bij de bespreking van het eindrapport ‘Naar grip op ICT’ bleek dat de Tweede Kamer alle 34 aanbevelingen omarmt. De voorzitter van de commissie riep het kabinet op om snel aan de slag te gaan met de aanbevelingen en sommige zelfs al op 1 januari door te voeren. Er is sprake van een noodsituatie, dus er moet over de hele breedte tempo worden gemaakt, aldus Ton Elias tijdens de plenaire behandeling van het rapport in de Tweede Kamer.

Share on LinkedInTweet about this on TwitterShare on Facebook

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Time limit is exhausted. Please reload CAPTCHA.